重啟土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債猜想再起，為何今年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏緩于往年

自然資源部近日發(fā)布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）再次激起了業(yè)界對(duì)于恢復(fù)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債的猜想。今年以來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行進(jìn)度和力度皆緩于往年，募集資金用途是否有可能新增土儲(chǔ)選項(xiàng)？今年專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏又該如何看待？

重啟土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債？新增表述引發(fā)業(yè)內(nèi)猜測(cè)

土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債是最早出現(xiàn)的一類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債。

2017年5月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》。根據(jù)辦法，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。

土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債在專(zhuān)項(xiàng)債整體中一度占據(jù)了較高比例——數(shù)據(jù)顯示，2018年，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模為4830億元，占當(dāng)年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的35.8%；到2019年，其規(guī)模進(jìn)一步上升至6162億元，占比為28.6%。

但行至2019年9月，為了引導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)債投向基建領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，專(zhuān)項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。自此，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行擱置至今，已逾4年。

業(yè)內(nèi)對(duì)重啟發(fā)行土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的呼聲一直不斷，直到近日似乎出現(xiàn)曙光。5月21日，自然資源部會(huì)同財(cái)政部、中國(guó)人民銀行及國(guó)家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布關(guān)于公開(kāi)征求《土地儲(chǔ)備管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）意見(jiàn)的公告。

本次征求意見(jiàn)稿的第二十二條中，增加了“財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)……國(guó)有土地收益基金計(jì)提及撥付情況……土地儲(chǔ)備成本結(jié)算情況及相關(guān)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行、還本付息等工作”的表述。

有業(yè)內(nèi)分析人士認(rèn)為，該文件的及時(shí)修訂，有助于土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的重啟，破解城市更新等項(xiàng)目前期土地收儲(chǔ)問(wèn)題。如果土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債能夠重啟，城市更新項(xiàng)目將能夠加速推進(jìn)。

天風(fēng)證券此前也在一份研報(bào)中指出，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債可以緩解專(zhuān)項(xiàng)債缺項(xiàng)目和資金閑置問(wèn)題，改善地方債務(wù)資金使用效率，增大運(yùn)用彈性。且2023年開(kāi)始，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債進(jìn)入到期高峰，債務(wù)壓力下或有滾續(xù)需求。

地方專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏緩于往年，何時(shí)提速備受關(guān)注

除了土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債能否重啟的議題，業(yè)界也對(duì)今年以來(lái)新增專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行進(jìn)度報(bào)以高度關(guān)注。

從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，地方專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏通常為年中開(kāi)始發(fā)力。但相比往年，今年的節(jié)奏明顯趨緩。

財(cái)政部日前披露的數(shù)據(jù)顯示，1-4月，各地在提前下達(dá)的新增債務(wù)限額內(nèi)，發(fā)行用于項(xiàng)目建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)債券7164億元。以此按照政府工作報(bào)告擬安排的3.9萬(wàn)億元新增專(zhuān)項(xiàng)債額度計(jì)算，今年還剩余31836億元的供給壓力。

“進(jìn)度慢于去年同期的42.7%?！睎|方金誠(chéng)分析師姚宇彤指出，從新增專(zhuān)項(xiàng)債募集資金用途來(lái)看，基建領(lǐng)域仍是主要發(fā)力點(diǎn)。前4個(gè)月，投向“市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”“交通基礎(chǔ)設(shè)施”和“民生服務(wù)”領(lǐng)域的資金規(guī)模分別位居前三，合計(jì)規(guī)模達(dá)5224.24億元，占比72.3%。

信達(dá)證券固定收益首席分析師李一爽也提及了專(zhuān)項(xiàng)債用途對(duì)發(fā)行節(jié)奏的影響。李一爽認(rèn)為，除了與國(guó)債發(fā)行節(jié)奏相協(xié)調(diào)的考慮以外，發(fā)行節(jié)奏偏慢也可能與專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行用途擴(kuò)展至收回存量土地用于保障性住房項(xiàng)目有關(guān)，這可能使部分省份調(diào)整發(fā)行用途進(jìn)而延后發(fā)行時(shí)間。

此外，在區(qū)域維度上，專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行和使用進(jìn)度也呈現(xiàn)出一定程度的差異。東方證券首席分析師孫偉東表示，從當(dāng)前使用量來(lái)看，多數(shù)地區(qū)額度使用率在20~30%左右，僅有廈門(mén)、青島和福建三地使用率突破33%，總體發(fā)行速度依舊不及預(yù)期；發(fā)行較快地區(qū)集中在長(zhǎng)三角和珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快地區(qū)，這與此前47號(hào)文為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，暫停部分風(fēng)險(xiǎn)較大地區(qū)重點(diǎn)基建項(xiàng)目的通告相吻合。

關(guān)于市場(chǎng)對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行提速的熱切期待，政府方已有表態(tài)。4月底召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議提出，加快專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人近日也表示，下一步將指導(dǎo)地方加快專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度，優(yōu)化政府投資節(jié)奏和力度，發(fā)揮好債券資金帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資的積極作用。